La infraestructura es vital en la vida económica de un país. Los datos son contundentes: 60% del valor de la infraestructura del mundo se ubica en los países de alto ingreso, que sólo tienen 16% de la población mundial; los países de ingreso medio cuentan con 28% de la infraestructura y 45% de la población; mientras que los de bajo ingreso disponen apenas de 13% de la infraestructura y absorben 39% de la población mundial (Laris, 2011). Esto quiere decir que la infraestructura es un factor que marca la diferencia en el desarrollo y nivel de vida de los países en donde está bien implementada, ya que éstos poseerán los elementos suficientes para desarrollarse, generar empleos, aprovechar recursos naturales, comercializar productos, mejorar servicios públicos y tener una mejor calidad de vida.
Tampoco se debe olvidar el rol fundamental de la infraestructura en los ciclos económicos de un país. En periodos de expansión económica es indispensable mejorar y ampliar la infraestructura para consolidar el crecimiento y el bienestar de la población. En periodos de crisis, la construcción de infraestructura genera empleos y estimula las cadenas productivas en el corto plazo y si las obras son bien seleccionadas, generan a largo plazo el aumento de la producción y el bienestar (Laris, 2011). Por lo anterior, se destaca que los procesos de planeación de la infraestructura en un país deben ser rigurosos, que sigan metodologías científicas probadas y que estén basados en criterios económicos adecuados que garanticen la viabilidad, la pertinencia y la rentabilidad financiera y social de los diferentes proyectos de infraestructura. A continuación se presenta el caso de la planeación en la Comisión Federal de Electricidad (CFE), que es el más emblemático en México, de donde se pueden extraer algunas generalidades para el resto de sectores de infraestructura del país.
¿Hacia dónde debe dirigirse la planeación de la infraestructura en México?
El diagnóstico de los procesos de planeación de infraestructura en el país, si bien es sencillo de describir, no deja de ser problemático. Humberto Peniche lo describe así: “muchos proyectos de infraestructura aprobados en los Presupuestos de Egresos de la Federación no están enmarcados en una planeación de largo plazo y no tienen estudios técnicos rigurosos basados en supuestos creíbles; más bien se hacen para favorecer intereses particulares o políticos” (Peniche, 2011).
La descripción de la experiencia de la CFE, aunado al planteamiento de especialistas en planeación como Antonio Alonso Concheiro, señala una serie de criterios de los que adolecen los procesos de planeación de la infraestructura en México. El autor mencionado plantea que en el país hace falta unir la prospectiva con la planeación, en donde la primera haría la labor de exploración de la manera en que podrían ser los futuros alternativos, posibles y deseables de la infraestructura; y la segunda se dedicaría a elaborar acciones que conduzcan a que las expectativas futuras (dadas por la prospectiva) se puedan ver materializadas (Alonso, 2011)
En este sentido, propone al menos 3 aspectos a considerar en los procesos de planeación en el país:
1. Conciliar los valores de diferentes disciplinas para planear la infraestructura.
Sostiene Alonso que en los procesos de planeación en el país hace falta el diálogo entre los especialistas en diferentes disciplinas y grupos de interés, es decir, entre especialistas técnicos y funcionarios públicos, donde se puedan integrar áreas del saber como la demografía, economía, la política y hasta la cultura, con el fin de tener un marco de referencia amplio para definir cuáles son las diferentes variables que influirán en el desarrollo futuro de la infraestructura. Esto permitirá construir lo que Alonso llama “un escenario de base común”, que incorpore los escenarios tendenciales para un conjunto de indicadores fundamentales que pueden servir para el ejercicio de prospectiva y que a su vez derive en procesos de planeación adecuados.
2. Plantear el uso de escenarios prospectivos para definir la planeación. Un primer escenario puede ser el uso del método “del futuro al presente”, el cual trata de reflexionar sobre cuál debió haber sido el estado de la infraestructura un cierto número de años antes y qué tendría que haber ocurrido para que a partir de ahí se pudieran alcanzar la visión planteada para un año posterior. Y un segundo escenario es el método “del presente al futuro”, que reflexionaría sobre qué sucesos podrían ocurrir antes de un año determinado, cuándo en el futuro y el impacto o consecuencias que podrían tener sobre la infraestructura.
3. Establecer un estándar de planeación que permita tener en cuenta programas multianuales en cada una de las áreas de infraestructura.
La experiencia de la CFE muestra la importancia de un proceso sistemático de planeación, por lo que a partir de esa experiencia, Daniel Reséndiz propone un modelo general a seguir en las demás áreas tales como el agua, las carreteras, el medio ambiente, entre otras y que contenga al menos:
1Prospectiva de las variables básicas que determinan la demanda futura del servicio que se trate.
2Prospectiva de la demanda futura espontánea que tendrá el servicio y sus probables escenarios o intervalos de variación.
3Definición de las ampliaciones del servicio que se desee introducir con el propósito expreso de fomentar ciertos patrones de desarrollo.
4Previsión de los futuros precios unitarios que determinarán los costos de inversión, operación y no-suministro del servicio.
5Identificación de los modelos o métodos de simulación para definir las adiciones necesarias a la infraestructura existente a fin de satisfacer los requerimientos previstos del servicio (Reséndiz, 2011).
El atender estas cuestiones hará que los procesos de planeación de la infraestructura en el país tengan como eje central criterios técnicos para minimizar costos y maximizar beneficios sociale y no aquellos que consistan en favorecer intereses particulares o políticos.
El caso de la CFE
El largo plazo en la operación y suministro de energía eléctrica es el racional de la planeación en la Comisión Federal ce Electricidad (CFE). Su Programa de Obras e Inversiones del Sector Eléctrico (POISE) es el fiel ejemplo de cómo planificar las inversiones a largo plazo con una alta rentabilidad económica y social. Daniel Reséndiz señala que este programa se elabora anualmente a un horizonte de 10 años, situación que permite afinar las decisiones conforme se acerca la fecha en que cada obra de infraestructura eléctrica debe ejecutarse. Esta reiteración del ejercicio de planeación permite también hacer, a la luz de lo observado cada año, correcciones a las hipótesis en que se basa cada plan. Ejemplo de esto son las previsiones del crecimiento de la economía para cada uno de los años del horizonte, que suelen discordar de lo que en los hechos va ocurriendo, situación que puede conducir a sub o sobre estimaciones de la demanda de energía en el país. El ejercicio de planeación y prospectiva es tan técnico en la CFE que cada año, a través de ejercicios estadísticos y uso de modelos de simulación, se analizan y definen al menos las siguientes variables:
a)Evolución de la economía en los próximos 10 años.
b)Estimación de la energía y potencia eléctricas requeridas para los próximos 10 años.
c)Prospectiva de los precios de los combustibles.
d)Catálogo de costos unitarios y estimación de los costos futuros de inversión y operación de la infraestructura eléctrica.
e)Estimación de las mejores tecnologías a aplicar en cada inversión.
f)Estimación de las mejores ubicaciones de las nuevas unidades de generación de energía.
g)Adiciones necesarias a las líneas de alta tensión y subestaciones.
h)Afinar las especificaciones de las redes de transmisión bajo los patrones esperados de la demanda de energía (Reséndiz, 2011).
Al final de cada proceso de planeación anual, el POISE resultante contiene siempre el estado inicial del sistema eléctrico y las premisas en los que se basa cada plan anual; la relación completa de las obras necesarias para satisfacer la demanda de energía estimada y la correspondiente inversión por rubro y año. Toda esta información es parte de un proceso integral en el cual en cada año se define el largo plazo para la generación de energía eléctrica en el país. Resalta también Reséndiz que los costos de esta planeación exhaustiva le representan a la CFE entre 0.73 y 0.88% del monto de sus inversiones, y entre 0.13% y 0.15% de sus egresos anuales. Esto muestra que los costos de seguir una planeación sistemática son compensados con creces por los beneficios que implica tener información útil y oportuna para la toma de decisiones que minimizan el costo total de la operación y suministro del mencionado servicio en el país.
* Maestro en Políticas Publicas egresado del CIDE. Coordinador del área de investigación y análisis en Contorno, Centro de Prospectiva y Debate.
Referencias
Varios autores, Planeación de la infraestructura en México 2010 – 2035, Colegio de Ingenieros de México A.C. y Universidad Tecnológica del Valle de Chalco A.C, 2011.
Antonio Alonso Concheiro, “Prospectiva de la infraestructura en México, 2010 – 2035”, en Planeación de la infraestructura en México 2010 – 2035.
Eugenio Laris Alanís, “Planeación e infraestructura”, en Planeación de la infraestructura en México 2010 – 2035.
Humberto Peniche, Intervención en la presentación del libro Planeación de la infraestructura en México 2010 – 2035, 19 de octubre 2011.
Daniel Reséndiz Núñez, “Planeación de la infraestructura: método general y ejemplo ilustrativo”, en Planeación de la infraestructura en México 2010 – 2035